Traffico di influenze illecite e corruzione

I diversi modi in cui il denaro “compra” il pubblico potere

Giovanni di Paolo - Divina Commedia, Canto IX del Paradiso - Corruzione del clero (fonte: Wikipedia)

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Denaro e potere

Il denaro è il grande mediatore, la potenza che regola il rapporto che l’uomo ha con sé stesso e con gli altri”. Così scriveva l’illustre filosofo e politologo Karl Marx all’interno dell’opera Manoscritti economico-filosofici del 1844. Secondo Marx, infatti, mediante il denaro l’uomo riuscirebbe a procurarsi tutto ciò cui aspira, poiché il denaro avrebbe la capacità di trasformare tutte le sue deficienze nel loro contrario.

Tale assunto si è rivelato corretto, avendo trovato conferma nelle dinamiche e meccanismi della società odierna, in cui troppo spesso gli uomini ritengono che il denaro consenta loro di acquistare ogni cosa desiderino: oggetti, sentimenti e finanche persone, ancorché queste siano titolari dell’esercizio di pubblici poteri.

I fenomeni corruttivi, condannati più volte anche dal Santo Padre Papa Francesco[1], vedono l’uomo utilizzare il denaro per ottenere beni – una commessa pubblica, un’autorizzazione, un posto di lavoro, un incarico onorario, una nomina, una progressione di carriera o favori in senso lato – che non sarebbe in grado di procurarsi ricorrendo alle proprie forze individuali e, più in generale, rispettando le “regole del gioco”.

Invero, nel reato di corruzione si assiste a uno scambio paritetico tra coloro che dovrebbero curare il bene pubblico e i privati che, elargendo nei confronti dei primi del denaro o altre utilità, mirano ad accedere a benefici pubblici non dovuti[2].

La corruzione viene definita il reato degli infedeli, in quanto non possono che qualificarsi tali coloro che preposti alla cura e buon andamento della cosa pubblica ne determinano, invece, il degrado.

In tal modo il denaro si mostra quale potenza sovvertitrice che dà luogo a un mondo rovesciato, dove la fedeltà muta in infedeltà e l’onore in disonore. Del resto è noto che l’etica e gli affari rappresentano due concetti distanti, quasi opposti: la prima si rivela, infatti, difficilmente coniugabile con la finalità dell’economia, orientata – spesso secondo la logica machiavelliana del fine che giustifica i mezzi – alla massimizzazione del profitto.

Il fenomeno corruttivo in senso lato caratterizza, altresì, altre fattispecie criminose quale, tra tutte, il delitto di traffico di influenze illecite. In quest’ultimo il privato elargisce il denaro o altra utilità non direttamente nelle mani del pubblico ufficiale bensì nei confronti di un soggetto che svolge opera di mediazione con i pubblici poteri per ottenerne i favori.


Traffico di influenze illecite e corruzione  

Prima di procedere con l’esame delle fattispecie di traffico di influenze illecite e corruzione, nell’intento di delinearne i tratti differenziali, occorre premettere che il delitto di traffico di influenze illecite, di cui all’articolo 346-bis c.p., è stato dapprima introdotto nell’ordinamento con l’articolo 1, comma 75, legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge Severino) e poi, successivamente, modificato ad opera della legge 9 gennaio 2019, n. 3 (c.d. Spazzacorrotti) [3].

L’intervento legislativo del 2012 – mediante il quale si è introdotta la suddetta fattispecie –   si è reso necessario al fine di colmare le difformità tra il diritto interno e gli obblighi convenzionali discendenti dall’adesione del nostro Paese al GRECO (Groupe d’États contre la corruption)[4]. In particolare, il GRECO, nell’addenda al Second Compliance Report, aveva sollecitato lo Stato italiano ad adeguare l’ordinamento effettuando una serie di interventi normativi su diversi temi, tra i quali figurava la disciplina del traffico di influenze illecite.

In seguito, le numerose criticità derivanti dalla compresenza delle due distinte ipotesi delittuose, ossia quella del millantato credito e del traffico di influenze illecite ex articoli 346 e 346-bis c.p.[5], unitamente alla necessità di arginare in modo più incisivo il dilagante fenomeno della corruzione e di adeguare l’ordinamento all’articolo 12 della Criminal Law Convention[6], hanno determinato il legislatore a intervenire nuovamente sulla fattispecie con la cosiddetta legge Spazzacorrotti.

Ebbene, il delitto di traffico di influenze illecite, come modificato da quest’ultimo intervento legislativo, punisce la condotta di chi “sfruttando o vantando relazioni esistenti o asserite” con un funzionario pubblico “indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità come prezzo della propria mediazione illecita […] ovvero per remunerarlo in relazione all’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri”.

Va evidenziato che anche all’esito della novella del 2019 resta ferma la clausola di riserva contenuta nella disposizione, secondo cui la fattispecie di traffico di influenze illecite è configurabile fuori dai casi di concorso nei reati di corruzione, ex articoli 318, 319 e 319-ter c.p. La presenza della clausola di riserva preclude quindi la possibilità che i reati di traffico di influenze illecite e di corruzione possano concorrere, dovendosi al contrario sussumere il fatto concreto esclusivamente nell’alveo di una delle predette fattispecie.

In particolare, come affermato in un recente arresto della Cassazione, “il delitto di traffico di influenze illecite si differenzia, dal punto di vista strutturale, dalle fattispecie di corruzione per la connotazione causale del prezzo, finalizzato a retribuire soltanto l’opera di mediazione e non potendo, quindi, neppure in parte, essere destinato all’agente pubblico”[7]. Oggetto dell’incriminazione, nonché del dolo generico imposto dalla fattispecie quale coefficiente soggettivo, è la sola attività di mediazione illecita con la PA perpetrata dal faccendiere a seguito di un accordo in tal senso stipulato con il privato.

Pertanto, affinché si configuri il delitto di traffico di influenze illecite, il denaro o altra utilità devono essere elargiti al faccendiere come corrispettivo della sua mediazione, ovvero affinché quest’ultimo remuneri il pubblico agente. Non debbono, al contrario, costituire il perfezionamento materiale di una trattativa ad hoc di cui siano parti il faccendiere, il privato e il pubblico ufficiale. In tale ultimo caso, infatti, l’interprete deve ricondurre il fatto a un’ipotesi di concorso in corruzione.

Riassumendo, affinché si configuri il reato di cui all’articolo 346-bis c.p. e non il più grave delitto di corruzione occorre che: non vi sia un accordo tra pubblico ufficiale e privato bensì esclusivamente tra quest’ultimo e il faccendiere; il denaro non vada direttamente nelle mani del pubblico ufficiale ma, al contrario, venga corrisposto al faccendiere per retribuire la sua opera di mediazione o affinché costui lo utilizzi per remunerare il pubblico agente.

Si deve, altresì, rammentare che un’importante sentenza della Suprema Corte del 2016[8] ha individuato un altro elemento di differenziazione tra il reato di traffico di influenze illecite e il delitto di corruzione propria di cui all’articolo 319 c.p., ossia la nozione di “atto d’ufficio”.

Ebbene, nel testo della norma incriminatrice del reato di corruzione propria (art. 319 c.p.), e non anche nel disposto normativo relativo al traffico di influenze illecite (346-bis c.p.), è contenuta l’espressione “atto d’ufficio”, riferita a quanto il pubblico agente si è impegnato a compiere quale corrispettivo dell’utilità a lui elargita o promessa.

Il reato di corruzione, infatti, come precisato dalla Cassazione appartiene alla categoria dei reati “propri funzionali” perché elemento costitutivo del fatto tipico è che l’atto o il comportamento oggetto del mercimonio rientrino nelle competenze o nella sfera di influenza dell’ufficio al quale appartiene il soggetto corrotto. Più precisamente, occorre che l’atto o il comportamento oggetto dell’accordo corruttivo siano espressione diretta o indiretta della pubblica funzione esercitata dal pubblico agente corrotto.

Diversamente, ove l’intervento del pubblico ufficiale – in esecuzione dell’accordo illecito – non comporti l’attivazione di poteri istituzionali propri del suo ufficio o non sia in qualche maniera a questi ricollegabile, la Cassazione ritiene che, qualora ne sussistano gli altri presupposti di legge, possa integrarsi il delitto di traffico di influenze illecite.

Concludendo, potrà ritenersi sussistente il reato di traffico di influenze illecite, e non il più grave delitto di corruzione propria, allorché l’intervento del pubblico ufficiale – cui sia stato elargito denaro o altra utilità – sia destinato a incidere nella sfera di attribuzioni di pubblici ufficiali terzi rispetto ai quali il soggetto agente è assolutamente carente di potere funzionale[9].


Traffico di influenze illecite e millantato credito

Nel condurre l’esame delle principali fattispecie in cui si assiste alla elargizione di denaro o altra utilità da parte del privato al fine di “comprare” i favori di un pubblico agente, è opportuno delineare i rapporti tra il nuovo reato di cui all’articolo 346-bis – per come modificato dalla legge Spazzacorrotti – e l’abrogato delitto di millantato credito di cui all’articolo 346 c.p.

Ebbene, l’abrogata fattispecie di millantato credito puniva “chiunque millantando credito presso un pubblico ufficiale, o presso un pubblico impiegato che presti un pubblico servizio” avesse ricevuto o fatto dare o promettere, “a sé o ad altri, denaro o altra utilità, come prezzo della propria mediazione verso il pubblico ufficiale o impiegato”. Al secondo comma si prevedeva un aumento di pena nel caso in cui il colpevole avesse ricevuto o fatto dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità col pretesto di dover comprare il favore di un pubblico ufficiale o impiegato, o di doverlo remunerare.

È agevole osservare, raffrontando l’ormai abrogata fattispecie sin qui delineata e il nuovo delitto di traffico di influenze illecite, come quest’ultimo abbia incluso le condotte di millantato credito prima punite ex articolo 346, comma 1, c.p. Viene, invero, equiparata la mera vanteria di una relazione o di credito con un pubblico funzionario soltanto asserita e in effetti insussistente (condotta precedentemente sanzionata dal reato di millantato credito) alla rappresentazione di una relazione realmente esistente con il pubblico ufficiale. Sussiste, dunque, continuità normativa in relazione al cosiddetto millantato credito “semplice”, risultando attualmente ricomprese nella nuova fattispecie di cui all’articolo 346-bis le condotte già previste nel primo comma dell’articolo 346 c.p.

La volontà del Legislatore di continuare a perseguire le condotte del millantato credito semplice emerge, oltre che dall’analisi testuale delle norme, anche nella Relazione illustrativa della legge n. 3/2019, in cui si afferma la sovrapponibilità delle fattispecie di cui all’articolo 346 e del nuovo 346-bis.

Anche la Corte di Cassazione nella pronuncia n. 17980/2019, rilevata la sostanziale sovrapponibilità dei termini impiegati per descrivere gli elementi principali delle condotte, ha affermato la piena continuità normativa tra l’abrogato articolo 346 c.p. e il riformato articolo 346-bis c.p. Si deve, tuttavia, evidenziare che non sussiste continuità normativa tra il riformato delitto di traffico di influenze illecite e l’abrogato millantato credito cosiddetto “corruttivo” di cui al secondo comma dello stesso articolo 346 c.p.

In proposito, la Suprema Corte, con la recente sentenza n. 5221/2020, ha affermato che sussiste continuità normativa con esclusivo riferimento alla fattispecie del millantato credito “semplice” di cui al comma 1 dell’articolo 346. Di conseguenza, a parere della Cassazione le condotte integranti la fattispecie di millantato credito “corruttivo”, precedentemente previsto e punito dal comma 2, tornano oggi a essere punite nell’ambito della truffa semplice, di cui all’articolo 640 c.p.

La Corte osserva, infatti, che la locuzione “con il pretesto di” – presente nel comma 2 dell’abrogato articolo 346 e assente nel novellato articolo 346-bis, che fa invece riferimento allo sfruttamento o vanto di relazioni esistenti o asserite – descrive un comportamento di falso e di frode caratterizzato da artifizi e raggiri nei confronti del privato. Quest’ultimo viene, dunque, indotto a una prestazione patrimoniale a causa di una falsa rappresentazione della realtà tesa a ingenerare la convinzione che la somma di denaro o altra utilità sia destinata a un atto di corruzione che, al contrario, il mediatore non ha alcuna intenzione di intraprendere. Sulla base di tali elementi la Suprema Corte riconduce la condotta del mediatore, connotata da intentio fraudis, al paradigma della truffa di cui all’articolo 640 c.p.

Prima che si giungesse alla suesposta soluzione, prospettata dalla Cassazione nella sentenza n. 5221/2020, dottrina e giurisprudenza si erano prefissate l’obiettivo di individuare la disciplina applicabile alle condotte – integranti il millantato credito “corruttivo” ai sensi del comma 2 dell’abrogato art. 346 – poste in essere precedentemente all’entrata in vigore della riforma operata con la legge n. 3/2019. Ci si domandava, infatti, se l’esclusione di continuità normativa tra la disposizione del comma 2 dell’articolo 346 e la norma di cui al nuovo articolo 346-bis generasse un caso di abolitio criminis in relazione alle condotte suddette ovvero un’ipotesi di abrogatio sine abolitione[10]. Specificamente, ci si chiedeva se si potesse o meno affermare in riferimento a tali condotte la riespansione della norma sulla truffa, articolo 640 c.p.

La Corte di Cassazione ha fornito una risposta al quesito, affermando – nella richiamata sentenza n. 5221/2020 – che la truffa “viene oggi a riespandersi per ricomprendere quelle condotte in precedenza sussunte nell’abrogata fattispecie di cui all’articolo 346 c.p., comma 2, e non più previste, per quanto sopra detto in ordine al limitato ambito di operatività della stessa norma, nell’attuale disposizione di cui all’articolo 346-bis c.p.”[11]. Gli Ermellini[12] hanno, invero, riconosciuto il rapporto di specialità intercorrente tra il millantato credito corruttivo e la truffa, in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza prevalente che esclude il concorso formale di reati tra gli articoli 640 e 346, comma 2, c.p.

È dunque possibile affermare che sia stata realizzata una abrogatio sine abolitione, che ricorre non soltanto nel caso in cui una norma venga abrogata contestualmente all’introduzione di una diversa fattispecie che la ricomprende al suo interno (come l’art. 346-bis, che ha inglobato la disposizione di cui al comma 1 dell’art. 346), ma anche ogni qual volta l’abrogazione di una norma produca l’effetto di riespansione di una disposizione generale, quale è – in tal caso – l’articolo 640 c.p. Pertanto, tale indirizzo ermeneutico individua nella truffa la fattispecie applicabile alle condotte di millantato credito corruttivo sia antecedenti che successive alla riforma.

Per completezza espositiva, va detto che in dottrina si registra un orientamento divergente che, ritenendo non sussistente un rapporto di specialità tra il millantato credito corruttivo e la truffa, sostiene che si produca una abolitio criminis parziale. La riespansione dell’articolo 640 c.p. può così operare esclusivamente per il futuro, mentre per le condotte poste in essere prima della riforma si producono gli effetti dell’abolitio criminis.


L’etica quale rimedio alla corruzione

Da quanto sin qui analizzato, si deduce che il legislatore ha compiuto notevoli sforzi nella lotta alla corruzione, divenuta una delle priorità dell’agenda politica del nostro Paese. Si stima, infatti, che il costo economico della corruzione – comprensivo degli effetti indiretti, come le mancate entrate fiscali e la riduzione degli investimenti esteri – sia di oltre 230 miliardi di euro all’anno, circa il 13% del PIL[13].

È per tali ragioni che, per ben due volte in meno di dieci anni, nel 2012 e nel 2019, sono state varate rilevanti riforme in materia di delitti contro la PA, che hanno anticipato la tutela penale e rafforzato l’apparato sanzionatorio in tale ambito, al fine di prevenire e reprimere i fenomeni corruttivi. Tuttavia le suddette riforme, sebbene – come osservato – godano di taluni meriti, quali l’espansione dell’ambito applicativo di alcune fattispecie e il generale aumento dei massimi edittali, continuano a non rappresentare la soluzione definitiva per l’abolizione del fenomeno corruttivo nel nostro Paese. Il dato più preoccupante, infatti, riguarda la percezione sociale della corruzione, spesso avvertita quale fenomeno normale, addirittura considerata da molti parte della “cultura di impresa”.

Appare, dunque, chiaro che per sradicare la corruzione lo Stato debba affiancare alla sanzione penale un percorso etico di formazione delle coscienze dei cittadini, partendo dai più giovani con specifici programmi da attuarsi nelle scuole di ogni ordine e grado. Si dovrebbero altresì sensibilizzare, in modo sempre più penetrante, coloro che rivestono pubbliche funzioni all’interno di ogni apparato statale, prevedendo con leggi sempre più incisive percorsi formativi obbligatori sulle tematiche inerenti alla corruzione. I suddetti obblighi formativi dovrebbero, inoltre, costituire parte integrante di qualsiasi realtà aziendale, a prescindere da un’eventuale partecipazione pubblica al capitale ovvero dalle dimensioni dell’impresa. Più in generale, si dovrebbe insegnare un nuovo modo di intendere il denaro, che non può essere il mezzo per comprare l’illegalità, generando discriminazioni e distorsioni nel buon funzionamento della cosa pubblica.

Fiorenza Beninato e Marco Zambrini per www.policlic.it


Note e riferimenti bibliografici

[1] Nel 2013, in una delle omelie a Santa Marta, il Papa si scagliò contro la “dea tangente”: “Magari s’ incomincia forse con una piccola bustarella, ma è come la droga”. E anche se la prima bustarella è “piccola, poi viene quell’altra e quell’altra: e si finisce con la malattia dell’assuefazione alle tangenti”. Con la corruzione siamo davanti, disse, a “un peccato tanto grave perché va contro la dignità. Quella dignità con la quale noi siamo unti col lavoro. Non con la tangente, non con questa assuefazione alla furbizia mondana. Quando noi leggiamo nei giornali o guardiamo sulla tv uno che scrive o parla di corruzione, forse pensiamo che la corruzione è una parola. Corruzione è questo: è non guadagnare il pane con dignità”. Ancora, nel 2015, quando andò in visita al quartiere napoletano di Scampia, gridò: “Un cristiano che lascia entrare dentro di sé la corruzione ‘spuzza’”.

[2]La corruzione si distingue in propria, se il pubblico ufficiale pone in essere un atto contrario ai doveri d’ufficio ex art. 319 c.p., e impropria, se costui compie un atto del proprio ufficio ex art. 318 c.p.

[3] Per un’analisi delle modifiche che la legge c.d. Spazzacorrotti e il d.l. Bonafede hanno recato sulle discipline delle intercettazioni e della prescrizione, si vedano gli articoli di Francesco Battista, Il trojan nel d.l. Bonafede, in Policlic n. 4, 1 ottobre 2020, e Le turbinose metamorfosi della prescrizione penale, in Policlic n. 1, 27 maggio 2020.

[4] ll Gruppo di Stati contro la corruzione, noto anche con l’acronimo GRECO (dal francese Groupe d’États contre la corruption), è un organo di controllo del Consiglio d’Europa contro la corruzione, con sede a Strasburgo (Francia), istituito nel 1999 con un accordo siglato da diciassette Stati membri del Consiglio d’Europa. Il GRECO è aperto anche a Stati non europei e conta attualmente quarantanove membri, compresi gli Stati Uniti e la Bielorussia. Dal mese di agosto 2010 tutti i membri del Consiglio d’Europa sono anche Stati membri del GRECO.

[5] I. Merenda, Traffico di influenze e millantato credito nel senso della continuità? Alcune osservazioni critiche, in Arch. Pen., 2015, Fascicolo 2, 657.

[6] La Convenzione penale sulla corruzione è uno strumento ambizioso che mira alla criminalizzazione coordinata di un gran numero di pratiche di corruzione. Prevede, inoltre, misure di diritto penale ulteriori e una migliore cooperazione internazionale nel perseguimento dei reati di corruzione. La Convenzione è aperta all’adesione di Stati non membri. La sua attuazione sarà monitorata dal “Gruppo di Stati contro la Corruzione GRECO”, in attività dal 1 ° maggio 1999. Non appena l’avranno ratificata, gli Stati che non fanno già parte del GRECO ne diventeranno automaticamente membri.

[7] Cass. pen., Sez.VI, 24 giugno 2020, n. 23602.

[8] Cass. pen., Sez. VI, 26 febbraio 2016, n. 23355.

[9] Cass. pen., Sez. VI, 2 marzo 2010, n. 20502.

[10] L’abolitio criminis può essere totale o parziale. Essa è disciplinata dall’art. 2, comma 2, c.p. e ricorre nel caso in cui, a seguito della sopravvenienza di una norma abrogativa – in tutto o in parte – di una fattispecie incriminatrice, determinate condotte cessino di essere previste dalla legge come reato. In tal caso verranno revocati i giudicati di condanna che abbiano a oggetto quelle stesse condotte che hanno cessato di costituire reato. La diversa ipotesi di abrogatio sine abolitione, al contrario, è disciplinata dall’art. 2, comma 4, c.p. e si realizza non solo nel caso in cui – contestualmente all’abrogazione di una norma – venga introdotta una diversa fattispecie che la ricomprenda al suo interno, ma anche ove l’abrogazione di una norma produca l’effetto di riespansione di una disposizione generale che ricomprenda le condotte incriminate dalla norma abrogata. In presenza di abrogatio sine abolitione, quindi, le condotte incriminate dalla norma abrogata continuano a essere previste dalla legge come reato e – per tale motivo – non si dovrà procedere alla revoca di alcun giudicato di condanna che le abbia a oggetto.

[11] Così Cass. pen., Sez. VI, sent. 18 settembre 2019 (dep. 7 febbraio 2020), n. 5221.

[12] “Ermellini” è l’epiteto utilizzato per indicare i giudici della Corte di Cassazione, così chiamati perché, nelle occasioni formali, indossano una toga i cui bordi sono corredati con una pelliccia d’ermellino.

[13] Questa la cifra emersa nel documento Organised Crimes and Corruption. Cost of Non-Europe report, redatto dall’Unità valore aggiunto europeo dell’EPRS – European Parliamentary Research Service.

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