Con le elezioni politiche del 25 settembre 2022 si è venuto a formare un organo legislativo ben diverso da quello che abbiamo sempre conosciuto. Per analizzare il percorso di come quest’ultimo abbia raggiunto la sua forma attuale dobbiamo fare un passo indietro, esaminando quanto accaduto due anni fa.

La riforma costituzionale del 2020

Grafico rappresentante l’attuale composizione della Camera dei Deputati dopo le elezoni politiche dello scorso 25 Settembre.
Fonte: The editorrrr/Wikimedia Commons (licenza di pubblico dominio)

La riforma costituzionale del 2020 ha diminuito i seggi in Parlamento. In particolare, nel Senato della Repubblica ora sono presenti 200 seggi, 115 in meno rispetto al passato; nella Camera dei deputati ne sono presenti 400. Nei vecchi articoli 56, 57 e 59 della Costituzione ne erano stati previsti 630. L’iter di approvazione di questa riforma costituzionale non è stato semplice.

La proposta di legge costituzionale A.C. 1585-B è stata approvata in via definitiva dalla Camera dei deputati nella seduta dell’8 ottobre 2019 con 553 voti favorevoli, 14 contrari e 2 astenuti. Il testo della legge è stato poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 12 ottobre 2019. Da questa data in poi 1/5 dei membri di ciascuna Camera ha avuto tre mesi di tempo per richiedere che la riforma costituzionale fosse sottoposta a referendum popolare per la sua approvazione. Grazie all’iniziativa di ben settantuno senatori, l’Ufficio centrale della Corte di Cassazione ha approvato la richiesta di referendum. La situazione però è mutata con l’avvento della pandemia da Covid-19. Infatti, il Consiglio dei ministri, con il decreto “Cura Italia” ha deliberato la posticipazione di sei mesi del referendum approvativo, evitando così che il referendum potesse divenire fonte di contagio e preoccupazione per gli elettori, specie se ancora impossibilitati a uscire di casa.

Il 20 e 21 settembre 2020, su proposta del Presidente del Consiglio Giuseppe Conte, è stato indetto il referendum confermativo.
I risultati sono stati resi noti nel giorno seguente e hanno visto la vittoria del “sì” (69,6% dei voti), a discapito del “no” (30,04%). L’affluenza alle urne si è fermata al 51,12%, un dato sconfortante ma che al tempo stesso ha permesso di raggiungere la percentuale necessaria affinché il referendum fosse considerato valido.

Le radici storiche del taglio dei parlamentari

La questione della riduzione del numero dei parlamentari ha però radici ben più lontane. Già il 4 settembre 1946, in sede di Assemblea Costituente, l’onorevole Giovanni Conti affermò la necessità di “ridurre al massimo il numero dei membri della prima e della seconda camera”¹. Tra le altre posizioni favorevoli al taglio dei parlamentari emerse quella del Presidente della Repubblica Luigi Einaudi: “Quanto più è grande il numero dei componenti un’Assemblea, tanto più essa diventa incapace ad attendere all’opera legislativa che le è demandata”².

Inoltre, il testo originale della Costituzione italiana stipulava un numero di rappresentanti parlamentari proporzionale al numero di abitanti:

– Per la Camera, un deputato ogni 80000 abitanti;

– Per il Senato, un senatore ogni 200000 abitanti.

Nel 1963 venne approvata una modifica del testo costituzionale agli articoli 56 e 57, e si optò per un numero fisso di rappresentanti di Camera e Senato. Di conseguenza, l’attuale riforma non è andata a modificare l’originaria Costituzione ma una legge di revisione costituzionale risalente agli anni ’60³.

Nel corso degli anni si è cercato di giungere a una riforma costituzionale per il taglio dei parlamentari, senza però riuscirvi. Tra questi tentativi, emerge il disegno costituzionale Calderoli in cui si proponeva, tra le altre cose, di ridurre il numero dei parlamentari, fino a un totale di 518 deputati e 252 senatori. Quest’ultimo disegno di legge venne proposto tramite referendum approvativo il 25 e 26 giugno del 2006, ma ebbe esito negativo. Anche all’interno della cd. “Riforma Renzi-Boschi” del 2016 si prevedeva una riduzione del numero dei soli senatori (95 rappresentativi delle istituzioni territoriali e 5 eletti dal Presidente della Repubblica); anche quest’ultima, una volta sottoposta a referendum popolare, non venne approvata.

A differenza di questi tentativi, la riforma costituzionale del 2020 ebbe un esito positivo. A garantirne il successo fu anche la puntualità del testo: esso mirava alla modifica di pochi articoli costituzionali, in relazione al solo taglio dei parlamentari. Al contrario, tutte le precedenti proposte venivano inserite in un quadro di riforma ben più ampio e spesso più confusionario agli occhi degli elettori.

I pregi della riforma

La riduzione del 35,6% del numero dei parlamentari porta ad alcuni vantaggi all’interno delle istituzioni. In primo luogo, si punta a una maggiore efficienza nello svolgimento dei lavori all’interno del Parlamento. Questo però rappresenta ancora un dato ipotetico che potremo confermare o smentire solo con l’inizio della nuova legislatura. La maggiore efficienza, per i fautori di questa riforma, deriverebbe dalla maggiore responsabilità che ogni parlamentare sentirebbe di avere nei confronti degli elettori: un numero minore di parlamentari, potrebbe far sì che questi sentano maggiormente il peso delle loro scelte e di conseguenza siano chiamati a rispondere alle questioni con maggior criterio. Al tempo stesso le scelte dei parlamentari potrebbero essere comprese con più facilità dagli elettori e da tutti i cittadini in generale, più capaci ora di individuarne i responsabili. Infine, la riforma potrebbe portare a un risparmio economico, che seppur non incida così profondamente sulla crisi economica che l’Italia sta vivendo, rimane comunque uno degli argomenti che più hanno convinto gli elettori.

I difetti della riforma

I sostenitori del “No” hanno individuato delle motivazioni meno comprensibili, a primo impatto, di quelle dei sostenitori del “Sì”. Il tema principale riguardava la “rappresentatività” del nostro organo legislativo. Infatti, se è vero che l’Italia aveva il Parlamento (eletto direttamente) più numeroso a livello europeo, adesso si ritrova a inserirsi negli ultimi posti in classifica per quanto riguarda il rapporto tra abitanti e rappresentanti legislativi. Se prima questo rapporto era pari a 1,6 parlamentari ogni 100000 abitanti, ad oggi il numero è sceso a 1⁴. Un numero che non si distacca di molto dai Paesi più vicini come Germania, Regno Unito o Spagna, ma che resta comunque inferiore. Il più basso per l’esattezza, se si considera la sola rappresentatività della Camera bassa⁵.

La questione quindi si pone all’interno di due poli opposti di cui spesso abbiamo sentito parlare anche nelle riforme delle leggi elettorali: governabilità o rappresentatività? Spesso, quando si cerca l’efficienza e la velocità, si tende a ledere la sfera della rappresentatività. Al tempo stesso, se si tende troppo verso la rappresentatività si rischia di cadere in uno stallo istituzionale senza via di uscita. Inoltre, un minor numero di deputati e senatori significa maggior potere ai leader dei partiti e di conseguenza minore possibilità di confronto (e di dissenso) dentro i gruppi parlamentari, che saranno meno numerosi.

Un altro pericolo sostenuto da chi ha votato “No” riguarda la possibilità di trovarsi con un Parlamento più snello, ma che non riesca a lavorare. Sono necessari, infatti, dei correttivi in seno ai regolamenti di Camera e Senato, tali da riformulare la prassi di alcuni lavori. Ciò è vero soprattutto in Commissione, dove la stessa mole di lavoro sarà distribuita tra meno parlamentari.
Infine, coloro che hanno votato contro la riforma sostengono che quest’ultima faccia leva su una spinta populista e volta a far credere che il risparmio economico sarà ben più evidente di quanto sia in realtà: lo 0,0007% della spesa pubblica.

Le posizioni assunte dai partiti sono però state abbastanza uniformi, forse anche per il timore di perdita di consensi. Il Movimento 5 Stelle, e in generale la coalizione di centrodestra, non hanno assunto posizioni contrarie alla riforma, anzi.
L’opposizione è giunta soprattutto dal partito +Europa di Emma Bonino, che in un tweet ha definito la riforma come una “mutilazione della Costituzione”. Anche Enrico Letta, sullo stesso social, ha mostrato delle perplessità sulla riforma: “Con il taglio dei parlamentari si sarebbe dovuto cambiare la legge elettorale. Così le cose si sarebbero equilibrate. Abbiamo tentato. Non ce lo hanno permesso. Ora la riduzione dei seggi con questa legge maggioritaria rende il sistema maggioritario all’eccesso. Un rischio”.
Le posizioni di Carlo Calenda sembrano suggerire la necessità di una riforma costituzionale, purché non sia come questa proposta e da poco attuata. Una riforma è quindi necessaria, ma non se effettuata in questo modo.

Il confronto internazionale

Venendo ai giorni nostri, con la riforma ormai approvata e messa in atto, è necessario approfondire se e quanto il nostro Parlamento si discosti da quello delle democrazie più vicine alla nostra.

Sulla base dell’assetto precedente, in Italia vi erano 945 parlamentari eletti direttamente (escludendo cioè i senatori a vita). Quindi l’Italia rappresentava il secondo Paese per numero di rappresentanti, dietro al Regno Unito. Ad oggi, conta 600 parlamentari tra deputati e senatori, perfettamente in linea con Regno Unito che ne conta 650, con la Francia ferma a quota 577 e con i 558 parlamentari della Spagna.
Rispetto al numero dei parlamentari tedeschi (709), l’Italia si ritrova in difetto di ben 109 seggi. Sono numeri nella media delle democrazie più simili alla nostra. Non bisogna, infatti, commettere l’errore di paragonare la rappresentatività dell’Italia con quella di Paesi molto più piccoli come Malta o Lussemburgo, dove necessariamente il rapporto tra rappresentanti e rappresentati è maggiore.

Qual è il parlamento migliore?

Per non cadere nell’inganno di condurre un’analisi prettamente quantitativa, ci sono diversi fattori da considerare nel confrontare il numero di parlamentari di ogni Paese. In primo luogo, gli organi legislativi di ogni Stato, seppur simili, hanno molte differenze, insite nella loro storia e nelle loro norme.

Il bicameralismo paritario o imperfetto può giocare un ruolo fondamentale nel numero dei rappresentanti del Senato, e nella necessità di un sistema di avere meno o più rappresentanti. Inoltre la forma di governo, il tipo di legge elettorale, le circoscrizioni, il tipo di mandato⁶ giocano un ruolo importante nella funzionalità di un organo legislativo. Non sempre minor quantità vuol dire maggiore qualità, o almeno non è così in molti Paesi. Al tempo stesso, un minor numero di funzionari non si traduce sempre in una maggiore efficienza del sistema.

Inoltre, spesso le difficoltà del Parlamento non sempre risiedono in seno al numero dei rappresentanti. Spesso le maggiori anomalie e difficoltà sono riscontrabili all’interno dei regolamenti, delle prassi e delle consuetudini, che non sanno adeguarsi alla velocità di esecuzione richiesta. La famosa “navetta” legislativa tra Camera e Senato ne è un esempio. Forse è per questa ragione che nei momenti di necessità e urgenza, la maggior parte delle democrazie parlamentari fa riferimento all’organo esecutivo, decisamente più in grado di rispondere ai mutamenti repentini, oggi all’ordine del giorno. Per giudicare un parlamento è necessario quindi non guardare solo ai numeri dei rappresentanti: dobbiamo soffermarci sui dati. Qual è il parlamento che approva il maggior numero di leggi in minor tempo? E qual è quello che approva leggi più adatte alle esigenze del paese? Qual è il parlamento più capace di lavorare in commissione? Qual è il parlamento che garantisce la rappresentanza delle minoranze e dà peso alle loro ragioni? E, infine, qual è il parlamento più idoneo alle istituzioni attualmente in vigore?

Tutti questi interrogativi potranno avere una risposta solo con l’inizio dei lavori di questo nuovo organo legislativo. Avremo modo, infatti, di notare quali saranno le tempistiche e le difficoltà che lo caratterizzeranno. Potremo osservare se saranno necessari, per la prossima legislatura, altri correttivi. Ciò con particolare riferimento sia alla legge elettorale, che da sempre rappresenta una delle più grandi difficoltà del nostro Paese, sia ai regolamenti di Camera e Senato, che possono essere modificati con più facilità rispetto alle leggi ordinarie.

Bisogna giungere alla conclusione che forse un Parlamento migliore in termini assoluti non possa esistere. Esiste e deve esistere un Parlamento in linea con le aspettative dell’elettorato e che possa lavorare al meglio nel contesto istituzionale in cui si trova, rispondendo alle esigenze della società odierna. I bisogni, infatti, sono mutevoli e richiedono spesso risposte immediate, puntuali ed efficaci da parte delle istituzioni.

Palazzo Montecitorio (fonte: LPLT / Wikimedia Commons, licenza CC BY-SA 3.0)

Giulia Simeoni per www.policlic.it

Note e riferimenti biografici

¹  Presidenza del consiglio dei ministri, Dipartimento per le riforme istituzionali, La riforma costituzionale del numero di parlamentari, scheda di approfondimento, p. 5.

² Ibidem.

³ Presidenza del consiglio dei ministri, Dipartimento per le riforme istituzionali, La riforma costituzionale del numero di parlamentari, scheda di approfondimento, p. 6.

⁴  Ivi, p. 21.

⁵  Per “Camera bassa” si intende la Camera dei deputati, mentre la “Camera alta” rappresenta il Senato della Repubblica.

⁶  Secondo l’articolo 67 della Costituzione italiana, ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.

(Foto di copertina: “Il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella con il Presidente del Senato Maria Elisabetta Alberti Casellati e con il Presidente della Camera Roberto Fico, al Parlamento in seduta comune per la cerimonia di giuramento [foto di Francesco Ammendola – Ufficio per la Stampa e la Comunicazione della Presidenza della Repubblica, 03/02/2022]. Fonte immagine: Quirinale.it)