Verso il referendum sul taglio dei parlamentari

Proposta, iter e approvazione del testo di legge costituzionale, a breve oggetto di consultazione popolare

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Questo articolo è estratto dalla Rivista Policlic n. 1 pubblicata il 27 maggio. Scarica qui sotto la versione integrale.

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Tra le “opere politiche” rimaste incompiute a causa della diffusione del SARS-CoV-2, vi è quella inerente al cosiddetto “taglio dei parlamentari”. Le questioni legate alla diffusione della COVID-19 hanno monopolizzato l’agenda governativa rimandando a data da destinarsi qualsiasi attività diversa dalla gestione dell’emergenza sanitaria. I cittadini, però, una volta liberi dalla morsa del virus, saranno chiamati a esprimere il loro parere, tramite referendum, su una questione di rango costituzionale: la riduzione dei rappresentanti del popolo nel Parlamento nazionale.

Lo scopo di questo articolo è quello di consegnare al lettore un resoconto dettagliato, per quanto possibile, dell’attività parlamentare che ha interessato il dibattito politico sulla questione, sin dall’inizio della XVIII Legislatura (marzo 2018). Si rende opportuno, allora, ripercorrere le tappe fondamentali della legge costituzionale, sia per analizzarne il contenuto sia per favorire la maturazione di un’opinione consapevole in vista di una prossima chiamata alle urne.


Stato dell’arte

L’8 ottobre del 2019, alle ore 17.58, il Blog delle Stelle, organo di stampa del non partito, pubblicava un articolo dal titolo: È FATTA! Meno 345 parlamentari. Promessa mantenuta!. Rivendicazione, questa, del tutto legittima. L’emiciclo di Palazzo Montecitorio, infatti, aveva appena approvato in via definitiva e con maggioranza bulgara la proposta di legge costituzionale A.C. 1585-B, meglio conosciuta come “legge sul taglio dei parlamentari”.

Come per ogni proposta di legge atta a modificare la Costituzione, l’iter ha seguito i dettami dall’articolo 138 della Carta fondamentale, il cui primo comma recita: “le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni a intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione”. Il secondo e il terzo comma del medesimo articolo, inoltre, prevedono la richiesta di un referendum[1] popolare nell’eventualità in cui “ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali”, fatto salvo il caso in cui in seconda votazione (in una qualsiasi delle due Camere) non venga raggiunta una maggioranza qualificata dei due terzi.

Il testo della nuova legge costituzionale, recante “Modifiche degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”[2], è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 240 del 12 ottobre 2019. La riforma costituzionale in questione si compone di quattro articoli:

  • Con il primo articolo si intende modificare l’articolo 56, cagionando una riduzione pari al 36,5% del numero dei Deputati. L’Aula di Montecitorio sarebbe privata di 230 rappresentanti elettivi arrivando, così, a contare 400 eletti[3]. Nel computo dei seggi assegnati alla ripartizione della circoscrizione Estero[4] si passerebbe invece da 12 a 8 scranni.
  • Con il secondo articolo si vuole novellare l’articolo 57, intervenendo sulla composizione del Senato e determinando una riduzione pari al 36,5% del numero dei Senatori della Repubblica. Palazzo Madama conterebbe quindi un totale di 200 rappresentanti elettivi, di cui 4 votati nella circoscrizione Estero (a fronte dei 6 previsti nel testo vigente). Nella composizione della Camera alta pesa, inoltre, una riduzione da 7 a 3 del numero minimo di senatori eletti in ogni Regione o Provincia autonoma, lasciando tuttavia inalterata la disposizione vigente “dell’articolo 57, terzo comma della Costituzione relativa alle rappresentanze del Molise (2 senatori) e della Valle d’Aosta (1 senatore)”.
  • Con il terzo articolo si intende sostituire il secondo comma dell’articolo 59 con il seguente: “il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il numero complessivo dei senatori in carica nominati dal Presidente della Repubblica non può in nessun caso essere superiore a cinque” (corsivo aggiunto). Quest’ultimo intervento mira a specificare che spetta alla Presidenza della Repubblica, da intendersi come organo costituzionale, e non al Presidente di turno procedere con le nomine dei senatori a vita[5].
  • Il testo della legge di revisione costituzionale si chiude con l’articolo 4 e stabilisce che tali modifiche siano effettive a decorrere della prima cessazione delle Camere e non prima che siano decorsi sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima.

Quest’ultima disposizione risulta necessaria per permettere l’adozione del decreto legislativo in materia di determinazione dei collegi elettorali. La ridefinizione di questi ultimi, naturalmente alterati da una nuova conformazione del Parlamento, non viene presa in esame dalla legge di riforma costituzionale, ma è affidata alla legge ordinaria, nello specifico alla legge 51 del 2019 che reca “Disposizioni per assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali indipendentemente dal numero dei parlamentari”. L’articolo 3 della suddetta legge recita:

Qualora, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sia promulgata una legge costituzionale che modifica il numero dei componenti delle Camere di cui agli articoli 56, secondo comma, e 57, secondo comma, della Costituzione, il Governo è delegato ad adottare un decreto legislativo per la determinazione dei collegi uninominali e plurinominali per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Spetterà al Governo, nell’eventualità in cui il voto referendario confermasse il testo licenziato dalla Camera l’8 ottobre, ridisegnare (entro 60 giorni) i collegi elettorali utili alla composizione dei due rami del Parlamento italiano.

A seguito delle modifiche sull’assetto parlamentare previste dalla riforma, si rende opportuna un’ultima considerazione di carattere procedurale. Come è noto, una delle funzioni fondamentali attribuite al Parlamento è l’elezione del Presidente della Repubblica, la quale, in base ai dettami dell’articolo 83 della Costituzione, spetta alle Camere riunite in seduta comune insieme a tre delegati per ogni Regione[6]. A tal fine è bene notare che se si è intervenuti sul numero complessivo dei seggi in Parlamento, nulla si è invece stabilito in merito ai delegati regionali investiti dell’alto compito di partecipare all’elezione del Capo dello Stato[7], causando un’alterazione delle proporzioni vigenti. Infatti, nel dossier prodotto dagli uffici dalla Camera dei deputati il 7 ottobre del 2019 si legge:

Ove si consideri, ad esempio, l’elezione del Presidente della Repubblica, la prevista riduzione del numero dei parlamentari comporterebbe una variazione nell’assemblea degli elettori: 600 parlamentari (oltre ai senatori a vita) ai quali si devono aggiungere i 58 rappresentanti delle Regioni (tre delegati per ciascuna Regione; un solo delegato per la Valle d’Aosta). Non considerando i senatori a vita, le maggioranze richieste dall’articolo 83 della Costituzione sarebbero così rideterminate: 439 voti necessari ai primi tre scrutini (due terzi dell’Assemblea); 330 voti dal quarto scrutinio (maggioranza assoluta), essendo il numero degli elettori pari a 658 (400+200+58). Come evidenziato nel corso dell’iter al Senato, i 58 delegati regionali per l’elezione del Presidente della Repubblica avrebbero quindi un peso diverso sul totale degli aventi diritto al voto.

Infine, è importante sottolineare che il testo della legge costituzionale pubblicato in Gazzetta Ufficiale si apre con un comunicato che riprende il secondo comma dell’articolo 138 della Costituzione e precisa che “entro tre mesi dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del testo seguente, un quinto dei membri di una Camera, o cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali possono domandare che si proceda al referendum popolare”. Tale avvertenza si rende necessaria in quanto nella seconda votazione in Senato non si è raggiunta la maggioranza qualificata dei due terzi dell’Assemblea. Come disposto dall’articolo 3 della legge 25 maggio 1970, n. 352, il disegno di legge in questione viene sì inserito in Gazzetta Ufficiale dal Governo, ma in una sezione apposita (distinta dalle altre leggi) e senza numero d’ordine né di promulgazione. Decorsi tre mesi dalla pubblicazione con questa formula e in assenza di richieste di referendum ammissibili, il Presidente della Repubblica procede alla promulgazione della Legge.

Nel caso specifico è stata avanzata una richiesta di consultazione popolare da parte di 71 senatori. Quest’ultima, depositata il 10 gennaio 2020 presso l’Ufficio centrale per il referendum della Corte di Cassazione, è stata ritenuta conforme all’articolo 138 della Costituzione. La data per il referendum era stata fissata, su proposta del Presidente del Consiglio e con decreto del Presidente della Repubblica, per il 29 marzo successivo. La diffusione della COVID-19, però, ne ha determinato una proroga, prevedendo così la possibilità di indire un nuovo referendum entro 240 giorni dalla data di ammissione (19 settembre 2019).

Dopo aver analizzato il contenuto della legge di revisione costituzionale e aver accennato alla richiesta di un referendum popolare avanzata da 71 senatori, si intende volgere l’attenzione alle questioni di natura eminentemente politica che ne hanno determinato la proposta e l’evoluzione.


Fasi preliminari

La proposta di legge sulla riduzione del numero dei parlamentari inizia il suo percorso nella XVIII Legislatura. La sua prima definizione ufficiale si ha, però, nel celebre contratto di governo stipulato da Movimento 5 Stelle e Lega all’atto di formazione del primo esecutivo a guida Giuseppe Conte. Al punto 20 di tale contratto viene specificato che si rende opportuna una drastica riduzione del numero di rappresentanti popolari, al fine di ridisegnare un Parlamento composto da un totale di 400 deputati e 200 senatori[8]. La scelta di tale obiettivo è motivata dalla necessità di organizzare più agevolmente il lavoro delle Camere, di facilitare l’iter di approvazione delle leggi e di generare un risparmio di spesa sui costi fissi della politica.

Il progetto di revisione costituzionale viene poi presentato in un contesto istituzionale il 12 luglio del 2018, durante una seduta congiunta delle Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato, dall’allora Ministro per i rapporti con il Parlamento e per la Democrazia diretta, Riccardo Fraccaro (M5S). Con una lunga e densa audizione, il rappresentante del Governo sostiene che “contestualmente allo sviluppo della democrazia diretta occorre rafforzare il Parlamento, che deve essere valorizzato in relazione alla sua capacità di far entrare la volontà dei cittadini all’interno delle istituzioni”. Per raggiungere tale obiettivo si ritiene necessaria la riduzione del numero dei parlamentari, contestualmente al rafforzamento degli istituti di democrazia diretta (referendum)[9]. Il vero elemento di novità introdotto dal Movimento 5 Stelle, però, è da ricercarsi nel metodo di lavoro scelto per la proposta di riforme riguardanti l’assetto istituzionale del Paese. Come sottolinea lo stesso Fraccaro, infatti:

Il metodo nuovo che intendiamo utilizzare, come evidenziato nel contratto di governo, si fonda su un approccio pragmatico, che punta alla realizzazione di “alcuni interventi limitati, puntuali, omogenei, attraverso la presentazione di iniziative legislative costituzionali distinte ed autonome”. In sostanza, intendiamo superare l’orizzonte delle “grandi riforme”, che ha contraddistinto i tentativi di riforma degli ultimi decenni, i quali, anche quando sono giunti all’approvazione delle Camere, sono stati poi respinti dal voto popolare nei referendum costituzionali.

Non più, quindi, proposte di riforma complessive concernenti numerosi argomenti, come quella avanzata dall’ex premier Matteo Renzi (poi bocciata dal referendum popolare), ma interventi puntuali, omogenei e monotematici. La ragion d’essere di questa scelta è da ricercarsi nella consapevolezza che i procedimenti di revisione costituzionale finiscono storicamente per passare al vaglio popolare. I cittadini, quindi, si ritrovano puntualmente a dover esprimere un unico voto per le più disparate proposte di modifica della Carta fondamentale, finendo quasi sempre per rimandare al mittente il testo della riforma[10]. La proposta di legge sul taglio dei parlamentari dovrà essere letta anche alla luce di questa importante scelta metodologica.

Tuttavia, il progetto di legge in questione prende le mosse non solo da queste premesse ideologiche e metodologiche[11]: la riduzione del numero dei parlamentari, infatti, rappresenta un obiettivo politico trasversale, che interessa la quasi totalità dei partiti politici in campo. Non è un caso, allora, che la prima proposta di riforma costituzionale sia approdata in Parlamento pochi giorni dopo l’inizio della XVIII legislatura, e ancor prima della formazione del primo governo Conte.

Il 4 aprile del 2018 Gaetano Quagliariello, appartenente al gruppo parlamentare “Forza Italia Berlusconi Presidente-UDC”, presentava in Senato il disegno di legge AS n. 214, recante “Modifiche alla Costituzione in materia di riduzione del numero di parlamentari”. Dopo la formazione dell’Esecutivo, la nuova maggioranza composta da Lega e M5S presentava altri due disegni di legge finalizzati al taglio dei rappresentanti, il disegno di legge AS n. 515 (Calderoli-Perilli) e il disegno di legge AS n. 805 (Patuanelli-Romeo). Dall’unificazione di questi tre testi, approvata in Commissione in data 19 dicembre 2018, si può dichiarare iniziato l’iter della proposta di legge costituzionale (che come sottolineato in precedenza prevede due letture per ogni Camera ed eventuale referendum).

A favorire l’unificazione dei tre disegni di legge in un unico testo sono stati i molti profili comuni tracciati dai promotori[12]. Tra questi figuravano il taglio di 230 deputati e di 115 senatori, nonché la riduzione, da 12 a 8 e da 6 a 4, dei seggi destinati alla circoscrizione Estero di Camera e Senato (da notare che questo testo unificato rimarrà pressoché inalterato e costituirà il corpo della legge soggetta a referendum).

La prima lettura in Senato del testo unificato veniva calendarizzata dal 5 al 7 febbraio 2019, prevedendo in quest’ultimo giorno le dichiarazioni di voto e il voto finale. Dopo accesi e infervorati dibattiti, il Senato approvava la legge in prima deliberazione[13] con una maggioranza qualificata del 76,1%: dei 243 votanti, 185 favorevoli, 54 contrari e 4 astenuti. Dalla geografia dei voti espressi in Aula si può risalire alla composizione della frangia maggioritaria favorevole al testo: 89 voti per il M5S, 49 per la Lega e il Partito Sardo d’Azione, 33 voti per Forza Italia, 10 per Fratelli d’Italia e 4 per le Autonomie. L’opposizione era invece capitanata dal Partito Democratico (che contava 44 voti), da alcuni senatori del gruppo misto, nonché da dissidenti di Forza Italia e delle Autonomie.

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In data 27 febbraio il disegno di legge approvato in Senato è giunto alla Commissione Affari costituzionali della Camera. Di fondamentale importanza per comprendere l’evoluzione politica del progetto di revisione costituzionale, sono da ritenersi le sedute del 16 e del 17 aprile. In queste due sessioni di lavoro, la Commissione ha analizzato le proposte emendative del testo, senza tuttavia permettere a nessuna di esse di modificarne il contenuto. I 50 emendamenti presentati dalle minoranze sono stati ritenuti inammissibili dalla Presidenza, generando una larga protesta da parte dei partiti all’opposizione.

Come si è accennato all’inizio del capitolo, la strategia utilizzata dal Movimento 5 Stelle (e sostenuta dalla Lega), prevedeva riforme puntuali e monotematiche, quindi riguardanti singole questioni costituzionali. Su questo terreno si è consumato lo scontro politico-costituzionale più interessante dell’intero processo vitale della norma di revisione. I relatori di minoranza, in sede di analisi del testo, avevano presentato alcuni emendamenti che vertevano principalmente su tre tematiche:

  • La modifica dei meccanismi di funzionamento delle Camere, introducendo la partecipazione dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome all’attività legislativa del Senato, più nel dettaglio all’esame di specifici disegni di legge. Si proponeva, inoltre, di trasformare gli stessi Presidenti delle Regioni in membri effettivi della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Questo avrebbe modificato l’attuale procedimento legislativo, introducendo, di fatto, una differenziazione delle funzioni tra le Camere.
  • Interventi riguardanti l’elettorato attivo e passivo del Senato e sul solo elettorato passivo della Camera.
  • Modifiche riguardanti i poteri, i requisiti e le modalità di elezione del Presidente della Repubblica.

Tutti gli emendamenti che afferivano alle tematiche sopra elencate sono stati considerati inammissibili dall’Ufficio di Presidenza della Commissione[14], guidato dal pentastellato Giuseppe Brescia. Quest’ultimo ha agito seguendo alla lettera le disposizioni presenti nel contratto di governo, favorendo con fiscalità la monotematicità della riforma. Le opposizioni hanno quindi lamentato un’interpretazione “particolarmente restrittiva dell’oggetto della riforma costituzionale”[15], arrivando ad accusare la maggioranza di voler “blindare” il testo così come votato dalla Camera gemella. Portavoce di questo dissenso sono stati principalmente i deputati Stefano Ceccanti, del Partito Democratico, e Riccardo Magi, appartenente al gruppo misto. Quest’ultimo, durante le dichiarazioni di voto tenutesi in Assemblea il 9 maggio, rivolgeva una dura critica al primo governo Conte, che, nato dalla stipulazione di un contratto, si riteneva responsabile di un ridimensionamento del ruolo del Parlamento:

In questa discussione, noi non abbiamo visto nessuna di queste due condizioni: abbiamo contato forse tre o quattro interventi da parte di chi sostiene questa riforma; di fatto, non c’è stata la disponibilità ad alcun confronto di merito; e abbiamo visto violate alcune questioni centrali a tutela delle prerogative parlamentari, in particolare con il giudizio di inammissibilità che lei [il presidente della Camera] ha ritenuto di esprimere al di là di ogni criterio, non solo giuridico e di rispetto del Regolamento, ma anche di ragionevolezza. Questa è la riforma costituzionale ai tempi del Governo contrattuale, che è una nuova forma di Governo, che non è più una forma di Governo parlamentare; questa, nei fatti, è una asportazione di una parte consistente e significativa del numero dei parlamentari; è tutt’altro che una rivitalizzazione del Parlamento; è, piuttosto, la manifestazione più grave della crisi del Parlamento. Con questa riforma voi sancite in maniera quasi definitiva – speriamo di no, speriamo che non arrivi mai a compimento – la fine del senso stesso del Parlamento.

Il deputato Ceccanti si dimostrava ancora più critico, sia nel merito del progetto di legge costituzionale, che non esitava a definire “spot elettorale”, sia sulla presunta parzialità del Presidente della Camera, che, a suo dire, aveva ritenuto inammissibili gli emendamenti proposti dalla minoranza sulla base di scelte meramente politiche. Si riportano alcuni spezzoni del suo intervento in Aula:

Questo è solo uno spot elettorale! È un taglio casuale numerico! Non c’è stata alcuna volontà di affrontare i nodi strutturali di un bicameralismo ripetitivo totalmente indifendibile e non difeso, lo ha già spiegato il relatore di minoranza, il collega Migliore, lo hanno spiegato soprattutto i colleghi della Commissione affari costituzionali […] Non c’è alcuna consapevolezza dei riflessi dei numeri che si adottano: ve l’abbiamo spiegato più volte cosa significa avere un Senato eletto a base regionale con 200 persone, quali soglie implicite si determinano, quali effetti si determinano sui Regolamenti parlamentari, sui numeri della composizione dei gruppi, della composizione delle Commissioni. Non vi è interessato questo, perché c’è solo lo spot elettorale da fare! […] Il Presidente non è, come è stato lei in questo caso, il notaio passivo della volontà della maggioranza, addirittura teorizzato nella declaratoria di ammissibilità; non è solo un articolo del Regolamento, perché quell’articolo del Regolamento esprime un principio costituzionale: il Presidente ha dei margini di ragionevolezza, specie quando l’opposizione non fa ostruzionismo – perché non abbiamo fatto ostruzionismo -, perché deve tutelare un diritto costituzionale, che è il diritto costituzionale dei parlamentari, di ogni singolo parlamentare, in particolar modo di quelli dell’opposizione, di poter presentare e vedere discusse e, al limite, anche bocciate le proposte, ma deve esserci questo diritto, che è stato ribadito anche recentemente nell’ordinanza di gennaio della Corte Costituzionale.

Lo scontro politico più interessante, come si è visto, si consuma tra Movimento 5 Stelle e le opposizioni capitanate dal Partito Democratico. La deputata pentastellata Vittoria Baldino si rivolgeva così ai suoi omologhi dem:

Avremo così un’Assemblea più snella, in cui tutti gli organi rappresentativi abbiano vigore ed una grande autorità […]. Dobbiamo tendere a fare della Camera dei deputati un’Assemblea nella quale la dignità, la cultura, se possibile, la sapienza siano immediatamente riconosciute dal Paese il giorno successivo alle elezioni…”. Questi sono i nostri padri costituenti e questo è uno stralcio del dibattito che si tenne il 19 settembre 1947 in occasione della discussione sull’articolo 56 della Costituzione. Quindi, se non ci ritenete all’altezza – Presidente, mi rivolgo tramite lei ai colleghi del Partito Democratico -, se non ci ritenete all’altezza di modificare la nostra Costituzione, abbiate almeno l’umiltà di non disconoscere il dibattito serio che si tenne a quei tempi quando fu pensata la nostra Costituzione e abbiate anche l’umiltà di interrogarvi sulle vostre responsabilità per la crisi della democrazia rappresentativa, e non ve lo dico soltanto da parlamentare, ma ve lo dico da cittadina e da ex vostra elettrice.

Nonostante le rimostranze poste in essere dall’opposizione, il tabellone elettronico della Camera consegnava una schiacciante vittoria al Movimento 5 Stelle. Dai 422 presenti, infatti, giungevano 417 voti così distribuiti: 310 favorevoli, 107 contrari, 5 astenuti. La conformazione del consenso è stata simile alla prima votazione svoltasi in Senato durante l’approvazione in prima lettura: da un lato Movimento 5 Stelle, Lega, Forza Italia, Fratelli d’Italia; dall’altro Partito Democratico, Liberi e Uguali e un nutrito gruppo di ribelli provenienti da Forza Italia.


Lo spiraglio per un referendum

La seconda lettura, avviata in Commissione Affari costituzionali del Senato in data 25 giugno 2019, rappresenta un momento decisivo del percorso per la possibile revisione della Carta fondamentale. Come sottolineato in precedenza, le percentuali di voto delle ultime due deliberazioni delle Assemblee di Camera e Senato sono determinanti per l’approvazione finale del testo di legge costituzionale.

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A differenza di quanto avvenuto in prima lettura e alla sua conseguente votazione in Assemblea, in questa seconda fase non si è raggiunta la maggioranza qualificata dei due terzi dei votanti, aprendo così lo spiraglio a una richiesta referendaria[16]. Ciò si è verificato per il dietrofront del partito capitanato da Silvio Berlusconi, che, decidendo di non prendere parte al voto, ridimensionava il largo consenso ottenuto fino a quel momento dal disegno di legge.

La nuova posizione di Forza Italia è riconducibile all’assenza di emendamenti al testo e alla sua blindatura da parte della maggioranza. Il metodo del Movimento 5 Stelle di proporre riforme precise, puntuali e monotematiche non convinceva più gli ambienti “moderati” della politica italiana. A farsene portavoce in Aula è stato tra gli altri il senatore Malan, che, con queste parole, sanciva la scelta del Partito di non prendere parte al lavoro di modifica costituzionale:

Abbiamo dato anche un segnale di disponibilità in sede di prima lettura di questo provvedimento, perché noi su questo tema siamo impegnati fin dall’inizio e, lo ripeto, nessun altro può dire la stessa cosa. Avevamo, però, chiesto in sede di prima lettura che vi fossero dei segnali che questa misura non fosse solo demagogica, fatta per dimostrare di aver raggiunto dei numeri tondi, perché si pensa che altrimenti il popolo – che si crede bue, ma bue non è – non capisca. Avevamo chiesto che questa riforma fosse accompagnata, possibilmente nello stesso provvedimento ma anche con altri, da altre misure che servono realmente al Paese. Abbiamo sempre chiesto l’elezione diretta del Capo dello Stato: dimenticata. Abbiamo sempre chiesto norme per limitare l’invadenza, anche dal punto di vista fiscale, dello Stato. Vogliamo una disciplina migliore per delimitare i poteri delle Regioni e dello Stato: anche questo dimenticato. Vogliamo una riforma che garantisca l’equilibrio fra i poteri. Ricordo infatti ai colleghi che il Parlamento nasce, non per dare posti di lavoro a centomila o duecentomila persone, ma per limitare il potere dell’Esecutivo.

Nell’ottica dell’ormai consueto scontro tra PD e Movimento 5 stelle, e per il ribaltone che andava configurandosi sulla scena politica italiana, si ritiene infine doveroso riportare le dure parole che il tesoriere dei dem, Luigi Zanda, ha rivolto ai suoi colleghi pentastellati:

Signor Presidente, stiamo per votare una modifica della Costituzione che riduce il numero dei parlamentari ed io, annunciando il voto contrario del Partito Democratico, cercherò di dare a questo provvedimento una lettura politica, senza andare dietro alla volgarità di chi vuole il taglio dei parlamentari per ridurre i costi della politica. Questa mattina l’onorevole Di Maio ha detto «Ne mandiamo a casa un bel po’, 345 poltrone di meno». Confondere ora consapevolmente il costo della mala-politica con le necessità economiche vitali per la sopravvivenza di tutte le democrazie non è solo falsità, ma è anche cosa politicamente molto volgare. Sappiamo bene che non sarà certo la riduzione del numero dei senatori e dei deputati che riuscirà a salvare una democrazia malata come la nostra […] Ora il contesto politico è molto diverso rispetto a soli pochi anni fa quando vivevamo in un clima di grandi riforme. Oggi è palese che al Governo e alla maggioranza la riduzione del numero dei parlamentari non serve per rianimare la democrazia e rafforzare il Parlamento, ma è una scorciatoia per indebolirli, con il retro pensiero che meno deputati e meno senatori, sin dal momento della formazione delle liste elettorali, siano meglio controllabili e quindi più funzionali a un progetto politico che, passo dopo passo, sta mostrando la sua faccia peronista.

In data 11 luglio il Senato procedeva alla votazione finale del progetto di legge e approvava la riforma a maggioranza assoluta (più del 50% dei votanti). La geografia del voto si differenzia dalla precedente principalmente per l’assenza dei moderati[17].


Il ribaltone all’italiana

La classe politica italiana ci ha abituato a numerosi e continui colpi di scena. Quello consumatosi l’8 agosto del 2019 ne è solo l’ultima manifestazione. Il leader della Lega decide di rompere il contratto di governo. Il premier Giuseppe Conte non ha i numeri in Parlamento e affida le sue dimissioni nelle mani del Presidente della Repubblica. Dalle dimissioni accettate al giuramento del Conte II il passo è breve. La nuova coalizione di governo si regge principalmente su due pilastri: il Movimento 5 Stelle e il Partito Democratico[18]. È in questo contesto che il testo della legge sul taglio dei parlamentari giunge alla Camera per la quarta e ultima votazione.

Dopo aver letto parte dei resoconti delle sedute parlamentari, colorati dalle parole al vetriolo volate tra i due partiti che formano il nuovo Esecutivo, risulterebbe difficile pensare a un esito felice del progetto. Nient’affatto. L’8 ottobre il tabellone della Camera si tinge di verde e consegna una maggioranza bulgara alla legge di riforma costituzionale: 567 votanti, di cui 553 favorevoli, 14 contrari[19] e 2 astenuti.

Cosa ha determinato un cambio di rotta nelle intenzioni di voto del Partito Democratico? Per intentare una spiegazione in questo senso, si rende necessaria la comprensione delle dinamiche politiche che hanno permesso la nascita del Conte bis. Come accaduto per la costituzione del governo gialloverde, anche quello giallorosso si fonda sulla stipulazione di un contratto. In questo nuovo documento programmatico (e vincolante), predisposto dal premier Giuseppe Conte e accettato dei vertici di PD e 5 Stelle, la questione del taglio dei parlamentari viene affrontata in termini differenti, lasciando intendere che questa rappresenti solo il primo step di un più ampio progetto di revisione costituzionale[20]. Il punto 10 del nuovo contratto recita infatti:

È necessario inserire, nel primo calendario utile della Camera dei deputati, la riduzione del numero dei parlamentari, avviando contestualmente un percorso per incrementare le opportune garanzie costituzionali e di rappresentanza democratica, assicurando il pluralismo politico e territoriale. In particolare, occorre avviare un percorso di riforma, quanto più possibile condiviso in sede parlamentare, del sistema elettorale. Contestualmente, si rende necessario procedere alla riforma dei requisiti di elettorato attivo e passivo per l’elezione del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nonché avviare una revisione costituzionale volta a introdurre istituti che assicurino più equilibrio al sistema e che contribuiscano a riavvicinare i cittadini alle Istituzioni.

La nuova posizione del Partito Democratico viene espressa durante le dichiarazioni di voto dal capogruppo dem alla Camera, Graziano Delrio. Questo il suo intervento:

Come membri di questo Parlamento, all’opposizione, avevamo sollevato dubbi ed erano dubbi che avevano ragioni di merito, non ragioni ideologiche, perché crediamo che un buon modo per fare opposizione sia quello di dare il proprio contributo di idee, il proprio contributo di idee e la propria sensibilità rispetto alle istituzioni, poiché i nostri interventi sono registrati li potete ritornare ad ascoltare e vedrete quali erano le ragioni di merito che qui sono state anche ripercorse dal collega Fornaro, perché erano le medesime: noi pensavamo – e pensiamo – che il Parlamento non sia un luogo oscuro, ma sia la casa della democrazia. Riteniamo che la democrazia parlamentare sia il fondamento di questa Repubblica e che questa rappresentanza, qui riunita oggi, rappresenti a pieno titolo i cittadini, li rappresenti pienamente, questo non escludendo altre forme di democrazia anche più diretta, come quella referendaria, ma lasciando a queste forme un ruolo residuo. E la nostra idea non è cambiata, Presidente: il Parlamento è la casa della democrazia, è luogo aperto alla partecipazione, alla conoscenza dei meccanismi istituzionali. Il nostro “no” era un “no” convinto a difesa di questa istituzione parlamentare. E proprio perché abbiamo ottenuto garanzie, quelle garanzie che avevamo chiesto e non ottenuto nel passaggio precedente, diciamo convintamente “sì” al taglio dei parlamentari.

Come si è visto da quest’ultima votazione, la caduta del governo gialloverde causata dal senatore Salvini non ha determinato un cambio di posizione della Lega in merito alla riforma in atto. Stando alla dichiarazione di voto affidata al deputato Igor Giancarlo Iezzi, si percepisce la volontà di rivendicare la paternità della legge costituzionale. Non mancando di attaccare il Partito Democratico, l’onorevole Iezzi sottolinea che: “Avevamo deciso di procedere con piccole riforme puntuali, di un articolo, chiare e trasparenti; per questo noi il taglio dei parlamentari lo abbiamo già votato tre volte, a differenza del PD che lo ha sempre bocciato”. Nei confronti dell’ex alleato, invece, le parole sono più dure:

Siamo abituati alle vostre giravolte e ai vostri tradimenti, ma ancora riuscite a stupirci. Del resto, non potrebbe essere diversamente di fronte a un partito che nasce con il “Vaffaday” e finisce per sostenere i peggiori partiti della casta della Prima Repubblica. Pensiamo alla volontà di arrivare ad una nuova legge elettorale di tipo proporzionale con la scusa del taglio dei parlamentari: tutti i cittadini fuori da quest’Aula, ma anche tutti i parlamentari qui dentro, sanno che la legge proporzionale crea un sistema in cui il popolo non decide più. Nessuno vincerebbe le elezioni, il voto del popolo conterebbe zero e conterebbero solo le segreterie dei partiti.

Il voto

Entro il 19 settembre del corrente anno tutti gli italiani aventi diritto saranno chiamati a esprimere il loro parere sul progetto di riforma costituzionale approvato dal Parlamento nazionale. Il quesito che si troveranno dinanzi è il seguente:

Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana – Serie generale – n° 240 del 12 ottobre 2019?

Dopo un’analisi delle dinamiche che hanno determinato l’approvazione di questo testo, si può concludere che, seppur sostenuta da quasi tutti i partiti che compongono l’arco politico italiano, la riforma prende le mosse da diverse interpretazioni sul ruolo che il Parlamento dovrà giocare in futuro: dalle richieste di un passaggio da un sistema parlamentare a uno presidenziale o semi-presidenziale avanzate da Forza Italia (e sostenute da FdI), a quelle di un sistema basato principalmente sulla democrazia diretta e sul vincolo di mandato, prospettato da Movimento 5 Stelle, passando per il superamento del bicameralismo perfetto più volte proposto dal Partito Democratico.

La disaffezione dei cittadini nei confronti delle istituzioni, inoltre, pare aver ridotto la questione a un mero contenimento dei costi e dei privilegi della politica, favorendo scelte demagogiche e rendendo difficili le necessarie valutazioni di merito sul testo presentato in Senato all’inizio della XVIII Legislatura.

Tuttavia, spetterà alla società civile determinare se un’eventuale ridefinizione futura delle prerogative del Parlamento dovrà avvenire attraverso la composizione attuale delle Camere o tramite quella prospettata nella legge costituzionale soggetta a referendum.

William De Carlo per Policlic.it


Fonti

[1] Come precisato nel sito del Ministero dell’Interno, “nel referendum confermativo, detto anche costituzionale o sospensivo, si prescinde dal quorum, ossia si procede al conteggio dei voti validamente espressi indipendentemente se abbia partecipato o meno alla consultazione la maggioranza degli aventi diritto, a differenza pertanto da quanto avviene nel referendum abrogativo. Attraverso il referendum abrogativo si decide se abrogare o meno una legge mentre con il referendum confermativo il popolo decide se confermare o meno una legge di riforma costituzionale già approvata dal Parlamento, ma senza la maggioranza qualificata dei due terzi”.

[2] Ad oggi la Costituzione prevede agli articoli 56 e 57 un numero fisso di 630 deputati e di 315 senatori (ai quali si aggiungono i senatori a vita e i senatori di diritto a vita). Tuttavia è bene precisare che questa conformazione del Parlamento non è stata predisposta dall’Assemblea costituente, ma dalla legge costituzionale n. 2 del 1963 (governo Fanfani). Nella formulazione voluta dai Padri costituenti, il numero dei parlamentari non era fisso e prevedeva un deputato ogni 80.000 abitanti (o frazioni superiori a 40.000) e un senatore ogni 200.000 abitanti (o frazioni superiori a 100.000). Per ulteriori approfondimenti si rimanda QUI.

[3] Come riportato nel dossier del Servizio Studi del Senato, pubblicato in data 7 ottobre, “a seguito della modifica costituzionale muta dunque il numero medio di abitanti per ciascun parlamentare eletto. Per la Camera dei deputati tale rapporto aumenta da 96.006 a 151.210. Il numero medio di abitanti per ciascun Senatore cresce, a sua volta, da 188.424 a 302.420 (assumendo il dato della popolazione quale reso da Eurostat)”.

[4] Per una maggiore conoscenza dell’assegnazione dei seggi alle ripartizioni della circoscrizione Estero per l’elezione della Camera e del Senato si rimanda a: https://documenti.camera.it/Leg18/Dossier/Pdf/AC0167f.Pdf (p. 6).

[5] Con la nomina di Liliana Segre effettuata dal presidente Mattarella il 19 gennaio del 2018 il numero dei senatori a vita in carica è salito a sei. Non è da escludere che la proposta di modifica di questo articolo prenda le mosse dalla situazione attuale. Nella relazione della prima Commissione permanente, in data 30 gennaio 2019, il relatore Roberto Calderoli tratteggiava così la questione: “Al fine di evitare che il numero dei senatori a vita diventi troppo elevato, si è reso necessario inserire nel testo l’articolo 3, il quale, modificando l’articolo 59 della Costituzione, prevede che il numero complessivo dei senatori di nomina presidenziale in carica non sia superiore a cinque: l’attuale formulazione lascerebbe infatti inalterata la possibilità di un’interpretazione, pur seguita in un passato non recente, che non sarebbe compatibile con un Senato di 200 componenti”.

[6] La partecipazione dei delegati regionali alla votazione del Presidente della Repubblica è regolata dall’articolo 83 della Costituzione, che al secondo comma recita: “All’elezione partecipano tre delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo delegato”.

[7] Tale sbilanciamento è stato rilevato da diversi parlamentari. Il professor Ceccanti del Partito Democratico, già durante le audizioni informali tenutesi in Commissione Affari istituzionali della Camera il 10 aprile del 2019, sollevava la questione ritenendo la riforma incompleta sotto diversi aspetti. Per tale ragione dichiarava il voto contrario del suo gruppo alla proposta di adozione del testo base in esame formulata dal presidente Giuseppe Brescia (M5S), accusando la proposta di riforma di avere un carattere “essenzialmente demagogico”.

[8] Allo stesso punto del contratto si può leggere: “Occorre introdurre forme di vincolo di mandato per i parlamentari, per contrastare il sempre crescente fenomeno del trasformismo”.

[9] Nella stessa audizione il Ministro delinea l’ideale di democrazia prospettato dal Movimento: “Questi obiettivi dell’azione dell’Esecutivo sono tesi a consegnare ai cittadini più potere nelle decisioni pubbliche, introducendo nuovi strumenti di democrazia diretta e potenziando quelli già esistenti. Democrazia diretta e democrazia rappresentativa, tuttavia, non vanno considerate in un’ottica di contrapposizione, bensì di reciproco completamento. Del resto, se si aumenta il potere dei cittadini di decidere direttamente e di controllare con più efficacia le istituzioni rappresentative, queste sono spinte a considerare con più attenzione le istanze che provengono dalla società e ad assumere decisioni che siano maggiormente in sintonia con la volontà popolare. Più democrazia diretta, dunque, non equivale a meno democrazia rappresentativa. Anzi si può realizzare una democrazia integrale che coniughi le forme classiche della rappresentanza con l’introduzione di nuovi strumenti di partecipazione”.

[10] Nel caso specifico dei referendum costituzionali, quello relativo al taglio dei parlamentari è il quarto in ordine di tempo. Il primo, avente oggetto la Riforma del Titolo V della Costituzione, si tenne il 7 ottobre del 2001. Il secondo, avente oggetto la devolution, si tenne invece il 25 e il 26 giugno del 2006. L’ultimo, conosciuto come riforma Renzi-Boschi, si tenne il 4 dicembre del 2016. Dei tre precedenti solo il primo ebbe esito positivo, gli altri due vennero bocciati. Per ulteriori approfondimenti si rimanda QUI.

[11] Tali scelte costituzionali saranno rese note anche nella Nota di aggiornamento al DEF del 2018, nonché riprese da quella del 2019.

[12] Per un’analisi approfondita e per una comparazione dei disegni di legge presentati in Senato prima dell’unificazione in un unico testo, si rimanda a F.B. Dal Monte, La riduzione del numero di Parlamentari: contenuto, obiettivi e iter della riforma, in E. Rossi (a cura di), Meno parlamentari, più Democrazia?, Pisa University Press, Pisa 2020, pp. 40-42.

[13] In questa prima lettura del testo al Senato viene approvato un solo emendamento (il n. 2100) a fronte dei quattro presentati. Con questo viene stabilita la modifica all’articolo 57 della Costituzione che riduce a tre il numero minimo di senatori per Regione, lasciando però inalterato il numero di seggi senatoriali per il Molise (due).

[14] Sulla questione è intervenuto anche il presidente della Camera Roberto Fico, che ha inviato una lettera di raccomandazioni al presidente della Commissione Affari costituzionali, Giuseppe Brescia. Per consultare il testo della lettera si rimanda QUI (pp. 28-29).

[15] F.B. Dal Monte, La riduzione del numero di Parlamentari: contenuto, obiettivi e iter della riforma, in E. Rossi (a cura di), Meno parlamentari, più Democrazia?, Pisa University Press, Pisa 2020, pp. 46.

[16] La richiesta di un referendum costituzionale proviene da 71 senatori, 7 in più rispetto ai 64 che corrispondono a un quinto dell’Assemblea, come richiesto dall’articolo 138 della Costituzione. Tale richiesta vanta firme provenienti da quasi tutti i partiti politici che compongono il Senato: 42 dal gruppo di Forza Italia e UDC; 10 dal Gruppo misto; 9 dalla Lega e dal Partito Sardo d’Azione; 5 dal Partito Democratico; 2 dal Movimento 5 Stelle; 2 da Italia Viva e dal PSI; da un senatore a vita non iscritto a nessun gruppo parlamentare.

[17] Per un’analisi approfondita del voto si rimanda QUI.

[18] Il governo Conte II è in carica dal 5 settembre del 2019 ed è sostenuto da Movimento 5 Stelle, Partito Democratico, Liberi e Uguali e Italia Viva (quest’ultimo, dalla data della sua costituzione avvenuta il 18 settembre dello stesso anno), MAIE e S.I. A questi si aggiungono i partiti che non fanno parte della “coalizione” ma garantiscono un appoggio esterno: CD, SF, UV, DemoS, CpE e Moderati.

[19] Tra i voti contrari spicca quello di Riccardo Magi, il cui intervento in sede di discussione in seconda lettura è riportato QUI (pp. 42-43).

[20] Si rimanda QUI per l’intervento in Aula del professor Ceccanti, che punta a chiarire il nuovo contesto in cui è stato possibile cambiare radicalmente idea rispetto alla riforma del taglio dei parlamentari, e quindi le motivazioni che dopo tre voti negativi consecutivi hanno determinato un voto favorevole al progetto di legge costituzionale.

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William De Carlo
Sono William De Carlo (classe 1989), dottorando in "Studi Politici" presso l'Università di Roma "La Sapienza" e direttore generale di Policlic. Dopo aver conseguito la laurea triennale in Scienze Politiche presso l'"Università del Salento", mi sono trasferito a Roma dove ho conseguito la laurea Specialistica in "Relazioni Internazionali". Essendo consapevole di quanto sia importante l'Informazione per smuovere le coscienze e animare gli individui, ho dato vita, nel "lontano" 2015, al progetto Policlic.it. Una volta giunto nella città eterna, nel 2017, sono rimasto folgorato dall'ambiente "cosmopolita" in cui mi sono ritrovato a vivere e a operare. Ho compreso sin da subito, infatti, la necessità di incanalare tutte le risorse che la capitale mi offriva per dar vita a un progetto di più ampio respiro in ambito sociale e giornalistico. Integrato nel sistema universitario/sociale, poi, non è stato difficile trovare dei colleghi che nutrissero la mia stessa passione per la Conoscenza e per l'In-Formazione. Ad oggi, quei colleghi rappresentano i pilastri di un progetto che vede coinvolti, giorno dopo giorno, un numero sempre crescente di studiosi appartenenti alle più disparate aree scientifico-culturali. Oltre alla politica e alla storia, coltivo da sempre un altro hobby: la musica. Ho studiato "batteria" per quattro anni e mi ritengo un buon conoscitore del panorama musicale internazionale. L'ultima caratteristica degna di nota è il mio essere un fervente animalista, motivo per il quale supporto diverse associazioni animaliste e ambientaliste.

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